日本神道教源于万物有灵的原始宗教，与犹太教、印度教、道教一样都是民族宗教。公元5、6世纪，中国的阴阳五行说、儒家思想和佛教等传入日本，日本神道教加以吸纳，形成政教合一的宗教体系。
民族宗教的“民族”，并不是近代社会随着宪政和民主的国家形成而产生的、概念上的民族，而是主要是指民族学上所谓文化的均衡过程（ethnos），即指生产力低下，狭小而半孤立的生活圈的人中、语言相同的统一社会集团。列文森在《儒教中国及其命运》认为儒教中国只是文化中国，基于文化认同而统一，也是这个意思。安东尼. D.斯密斯认为民族国家的建构依赖于传统认同方式的借鉴。他指出，只要进入一个现代民族国家的“历史”，就不难发现一种“被发明的传统”，这种“被发明的传统”其实是对过去历史的“重新建构”。换一句话说，就是传统的创造性转化。
19世纪后期，日本被西方各国驱赶进入现代化历程。现代化的主要内容，就是由传统文化认同的国家嬗变为民族认同的民族国家。在日本，这种嬗变是建立在对日本神道教这种民族宗教的复古，或是说托古改造的基础上。明治维新以后，日本近代天皇制国家以日本神道教为“族群”认同资源，借助于宪政途径，炮制了“新”的国教，即国家神道，建立了政教合一的民族国家。民族宗教的“民族”的神话、历史记忆、生活文化等，实际上成为塑造近代民族国家国民意识的教义。
进入民族国家阶段的国家，都自觉和不自觉地走上“法治国”之路。1889年，也就是明治二十二年，日本颁行《大日本帝国宪法》。《大日本帝国宪法》是建立在日本神道教这一基础上，具有超验之维的。在宪法颁布的同时，明治天皇的皇宫重在皇祖皇宗的神位面前举行了奉告礼仪，而且在全国神灶也举行了同样的祭典。
《大日本帝国宪法》二十八条规定《臣民之权利义务》之一是：“日本臣民在不妨碍安宁秩序及不违背身为臣民义务的限度内，享有宗教之自由。”洛克的“宗教宽容”移植到日本。
起草帝国宪法的人们，大多数没有意识把政教合一的国家神道作为国教制度，而且帝国宪法的“生身之父”伊藤博文在其《宪法义解》中，特别强调了政教分离的原则。政府在颁发宪法后一直采取在日本并不存在国教制度的公开见解。
国家神道的超越性地位与国家对国民信教自由的保证水火不容，宪法的立身根基与具体的制度性规则之间的冲突、破绽、吊诡立竿见影。建立在民族宗教基础上的宗教自由徒具形式。俏皮一点说，只见影子徘徊，不见真身。
因为国家神道，日本政府在帝国宪法还在热气腾腾时就开始出演哈耶克的哑剧。在《法律、立法和自由》的导言中，哈耶克注意到，政府十分经常地以合法的手段逾越宪法规定的政府不可逾越的界限。此时，国家神道作为统治意识形态强烈反弹。
颁布帝国宪法的第二年，日本天皇颁发了《教育敕语》。据埃里.凯杜里在《民族主义》中的说法，自19世纪以来，大多数民族国家政府建立、资助和不断地指导，形成一个大众的公共教育体系，其中的一个主要目的在于制造忠诚、同质化的民族成员。日本对大众公众教育的利用也具有同样的意义。日本政府利用制定宪法的机会，决定以天皇制的意识形态系统的教育国民，以防止民权思想的普及和渗透。日本政府把《教育敕语》当作学校教育的根基，同时由此扩张为全社会的教化活动，因此，《教育敕语》发挥了国家神道实际教典的作用。
《教育敕语》同样将国家神道中天皇崇拜作为教育的根本思想，它还以命令“臣民”的形式，列举了“臣民”应当遵守的德目。《教育敕语》依次“下赐”给各学校，成为具有可怕的、强制的道德规范。参与起草的日本政府法制局长官井上毅是一个西欧派，最初对于制定《教育敕语》表示消极，甚至反对。井上毅持有政教分离主义的反国教论，认为宗教、道德和国家政务是不同的范畴。因此，《教育敕语》成了国家神道与宪法妥协的产物，井上毅在参加起草时曾提出要求采取有别于国务诏书的形式，应作为天皇个人的著作，在内容上不涉及宗教，以道德宣言的形式颁行。由于《教育敕语》在宪法的框架下运行，所以政教分离主义者的反对很快抵达强弩之末，变得虚弱无力。
国家神道的教义，依仗帝国宪法和《教育敕语》，作为国体的教义建立起来。民法典的制定，也是南辕北辙。在《教育敕语》颁发以前公布的部分民法，虽然仿效了欧洲近代民法的模式，但是，保守派和国粹派却以“民法出而忠孝亡”的煽动性的口号，掀起反对运动，毁坏了欧洲近代民法的精神，终于制定出来以家族制度和祖先崇拜为主要内容的天皇制民法。国家神道的最终完成，就是这样通过中日甲午战争后1898年（明治三十一年）实行民法才在法律上完善起来。
这足以令人啼笑皆非，法律之治被用于妨碍“个体公民的自由”和“人民的自由”。立宪种下龙种，收获跳蚤。
在大正年代，为了防止民主主义、社会主义思想推广到国民中间，而且为了进一步加强国家神道的作用，日本政府决定制定“神灶法”。1923年（大正十二年）六月，政府成立神社调查会，开始具体准备有关神社的综合性特别立法，后因关东大地震而虎头蛇尾，不了了之。
1925年（大正十四年），为了维护近代天皇制国家的国体教义，进行镇压，日本政府颁布《治安维持法》，它和《刑法》第四十七条规定的不敬罪一起，成为镇压宗教强而有力的武器。
1931年（昭和六年）9月，爆发了“九 .一八事变”，以此为转折点，日本政府对国内思想言论的管制加快了步伐，国家神道终于成为法西斯主义的国教。国家神道的强化是服务于日本战争策略的，日本战争策略是建立在天皇的绝对权威的基础之上。因此，日本政府对在此期间脱离国家神道体制的宗教借助于宪政进行毫不宽容的镇压。从1935年（昭和十年）开始到1938年（昭和十三年），日本政府以《刑法》第四十七条规定的不敬罪和《治安维持法》为武器，对其教义有损于天皇的宗教权威的大本教、人之道和本道进行镇压。193
