它就不再仅仅是个纵向依赖的行政组织，已逐渐成为一个具有独立经济目标的经济组织。地方利益不再是抽象的，而是具体的，正是这个意义上，地方政府有其相对独立的目标任务，地方政府的经济行为，就是在地方利益的驱动下，利用地方职权，实现这些目标任务。又是在这个意义上，地方政府从地方利益的代表者，进而成为一个相对独立的利益主体，并且是多层次的利益主体 。在地方政府中，政府政策总会受到政府官员个人利益偏好的影响，在缺乏有效监督的情况，政府官员制定的政策总是会追求短期经济目标的实现。
    目前国内世界遗产地的实际控制与管理权都由地方政府所掌握。基于种种现实压力，地方政府的遗产管理目标不得不以经济发展为目标，而具体负责的政府官员则将这种经济利益更具体化、短期化。明确的经济利益驱动与短期的经济发展目标使遗产地的开发建设形成一种强势力量，力量对比的悬殊使遗产保护工作弱化，最终导致这些冲突事件的发生。

    2.经营方针：游客需求导向
    改革开放以来，“顾客至上”、“顾客永远是对的”、“让顾客满意”是服务业奉行的宗旨，虽然在实际的服务过程中远未真正落实这一理念，但在旅游资源的开发建设中却已经普遍接受这一思想，如“围绕市场需求开发产品”、“市场导向开发原则”等等，应该承认这种指导思想在一定范围内有其合理性，但对于世界遗产地这种高度稀缺资源，完全以顾客需求为导向进行开发建设可能会出现一些新问题。
    首先，游客追求舒适最大化与遗产资源保护的最优化存在冲突。目前以团队观光为主的国内游客群体总是希望游览舒适最大化，同时他们对索道等交通设施建设所产生的负面影响却并不敏感。例如，武陵源的游客调查表明，86.3%的游客表示他们喜欢或很喜欢索道等交通工具，但却只有42.2%的游客认为索道建设破坏了遗产资源。其次，游客对各类享受型交通设施的需求态度其实很模糊。游客喜欢遗产地内的享受型交通工具，同时他们也大多认同徒步登山的乐趣，可见其立场其实很模糊，如果能够合理的引导，其立场可以改变。例如，武陵源的游客调查表明，在86.3%的游客表示喜欢索道的同时，也有55.3%的游客认为步行上山游览效果会更好。第三，索道等交通工具建设并不能真正增加游客的满意度，相关研究结果表明，影响游客在世界遗产地游览满意度的主要因子依次是风景与游览服务质量、景区设施与环境、食宿设施与服务、景区内外交通便利程度、物价与购物环境和景区享受型交通工具，景区的享受型交通工具对游客的满意度影响并不大(张朝枝 2004)。
    所以，在世界遗产地内以“满足顾客需要”、“方便游客登山”、“减少游客疲劳”、“提高游客满意度”为理由大肆修建索道、电梯等交通工具的立论并不充分，因为游客的需求立场其实很模糊，可能通过引导来改变，同时索道、电梯等设施并未能真正地提高游客满意度。以“满足游客需要”而在世界遗产地内修建的各类索道等现代化交通设施只会与遗产保护发生冲突而不能真正体现游客需要和提高游客满意度。

    3.现实压力：供需矛盾突出
    我国人口众多，旅游市场成长迅速，而世界遗产资源分布不均衡，区域经济水平悬殊，造成了遗产资源的供需矛盾突出，也在一定程度上促成了世界遗产地旅游发展与遗产资源管理的冲突事件的发生，其主要表现在：
    人口压力。一个国家或地区拥有遗产地数量与当地人口数的关系，会影响到遗产地的保护压力。每一遗产地平均服务人口越多，它所面临压力越大。我国世界遗产地总数虽然名列全球第三，但人均遗产地系数却倒数第三，仅多于尼日利亚和印度。快速发展的经济与不断增长的出游能力使中国遗产地的人口压力特征更加明显。
    遗产地的空间结构与城市出游压力。从中国我世界遗产地空间分布特征来看，中国世界遗产地与中等城市之间的平均距离为326.2km，在大部分游客出游半径500km以内，各个世界遗产地出游场力平均为1192.2，各遗产地面临城市出游的压力巨大 。
    区域产业结构调整压力。在过去的15年中，中国的失业率持续增长，各地政府都面临着巨大的解决就业的问题，在产业结构调整的背景下，大部分地区将世界遗产地作为解决就业问题和创收的主要途径，再加上国内对遗产地保护的资金投入有限，遗产地面临的产业结构调整压力更加突出(吴必虎等，2002)。

    4.制度设计：产权重叠与监督缺位
    资源处置权设置重叠、产权不具有排他性。一般认为，所有权是产权的核心，与之相伴随的有使用权、收益权、处置权等多方面权利。随着世界遗产地旅游发展与遗产保护矛盾冲突的加剧，越来越多的学者认为，经营权与管理权或者所有权含糊不清是造成这一问题的主因。但实际上，在世界遗产这类特殊公共资源中，任何主体的经营活动实际都有赖于政府相关部门的“批准”，没有政府部门的批准或者其他形式的许可，任何单位或个人都无法对遗产地类的资源进行“占有”或“使用”，所以实际上对开发主体产生影响的是“审批权”，即谁有权批准投资主体可以“使用”、“占有”资源，这种“审批权”实际上就是一种资源处置权，因为“审批”实际上就意味着“处置”安排其利用形式与处理方式。世界遗产属于一种特殊的公共资源，这种公共资源的所有权归全民所有。作为一个整体的全体公众尽管是公共资源法律上的最终所有者，但实际是政府代表全体公众进行管理。一旦公众把公共资源的处置权委托给政府来代理行使，资源的所有权和

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