理而言，税收作为以国家为主体进行的非直接返还性分配，税收调控是国家凭借政治权力，在利用税收参与国民收入分配的过程中，通过征税与不征税，以及多征税与少征税等方式来改变社会成员的物质利益，以鼓励或限制或维持其所从事的社会经济活动，并使之按预定方向与规模发展变化的行为过程。它是国家整个宏观调控体系的重要组成部分，是国家运用税收手段对社会经济运行的一种自觉调控。但税收的宏观调控作用是不可能自发实现的，它必须通过税法的确立及其强制实施予以保障。其基本原因在于：现代社会，国家要履行必要的公共职能，为公民提供所需的公共商品，就需要对公民征集资源，因此，税收可以视为公民为获得或消费公共商品所支付的价格，但就本质上而言，税收是国家权力对公民财产权利的侵害。显然，国家的这种强制性权力如果不受到有效控制，就可能会侵害公民的合法权利。正因为如此，各国历史上，国家征税权的范围与界限成为国家权力与公民权利相互关系中冲突最激烈、矛盾最突出的领域之一。而现代法治国家处理这种矛盾冲突的基本框架就是税收法治，它通过公民及其代表制定法律，对国家权力和公民权利进行合理界定来解决这一问题。显然，它是建立法治国家必不可少的重要组成部分，也是防止国家权力对公民财产权利随意侵害，进而引发激烈的社会矛盾与冲突的基本途径。正因为如此，税收遵循法定主义原则，如果没有法律的根据，政府就不得行使征税权，人民也不得被要求缴纳税款。而这种依照税法的征税权的行使与纳税义务的履行，本身就是税收宏观调控作用实现的过程。在这里，税收法律是税收宏观调控作用实现必不可少的手段。

　　2.科学、合理且合乎程序的税收立法是规范税收宏观调控作用的法治保证。

　　税收法律是税收宏观调控作用实现必不可少的手段，而科学、合理且合乎程序的税收立法是规范税收宏观调控作用的法治保证。因为法治与法制最重要的区别在于法治包含了对法律制度的价值判断。也就是说，在法治的情况下，不仅要有完善的法律体系，而且还必须保证所制定的法律符合法治的要求。而这就必须完善税收立法机制，通过科学的立法程序保障公民参与税法制定的权利。具体来说，税收法治不仅仅是指形式上的法律制度，更重要的是指还具有独立于法律制度之外的价值判断和理念。它要求制定和实际执行的税法应当是既能够有效保障公民财产权利，又能够满足社会公共需要的公平合理的，因而也是值得尊重的良法。而为了实现这一税收法治要求，就必须相应地切实赋予公民参与立法的政治权利，并通过一套运行良好的立法原则、立法程序及执法和救济程序对立法予以保障，即税收法治不仅具有实体价值，而且还具有形式价值。同时，也正是这样的税收立法及税收法律的实施成为规范税收宏观调控作用的法治保证。

　　三、我国税收立法的现状及存在的主要问题

　　税收立法是实施税收法治的前提，税收法律是治理税收的依据，也是实施税收宏观调控的法律依据。改革开放以来，经过二十余年的努力，我国在税收立法与税收制度建设方面取得了重大进展，已建立了包括税收实体法和税收程序法在内的较为完整的税收法制体系，初步形成了有法可依的局面，但毋庸讳言的是，我国仍然存在税收立法权配置不合理、税收立法方式不规范、税收法律级次低、税收法律缺位或内容粗糙等方面的问题，而这不仅直接影响了依法行政的质量，而且也阻碍了税收宏观调控作用的正常发挥。

　　1.税收立法权的配置不合理。

　　对税收立法权进行合理配置，是税收法治的政治基础。在法治化水平较高的国家，税收立法权的分配一般通过宪法予以明确规定，或至少存在一个由最高立法机构通过的法律依据，而我国税收立法权的划分一直没有一个统一、稳定的规则。其实际划分是由中央政府，即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。

　　根据我国宪法的规定，省级人大及其常务委员会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但实际操作中，国务院曾数次发文强调税收立法权的集中统一。如国发[1993]第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。同年第90号文件再次强调，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”等等。显然，在这种政府既有税收立法权又有税收行政权的税权配置状态下，税收法律可以随时根据需要制定出来，导致政府往往从自身利益出发，随时改变分权规则，从而使得集权—放权—收权的循环反复变得不可避免，其随意性较大。

　　2.税收立法方式不规范。

　　与税收立法权的配置不合理相适应，我国税法的立法方式存在不规范的问题。具体来说，按照我国现行宪法的规定，全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定除基本法律之外的其他普通法律，而国务院有权根据宪法和法律制定行政法规和进行授权立法，国务院各部委则根据法律和国务院的行政法规在本部门权限内，有权制定部门行政规章。但实际的情况是，我国目前税法的授权立法比重过大。具体来说，自中华人民共和国成立以来，我国税收立法权基本上是由行政系统负责的。这主要体现在，我国绝大多数税收法律法规，不是由国务院直接拟定颁布，就是由财政部或国家税务总局拟定而以国务院批转的形式颁布，税法的解释或细则的颁布则往往授权财政部，而真正由最高立法机关立法通过的则寥寥无几。这也使得我国整个税法的实施对税收行政执法权的依赖过大。

　　3.税法体系不健全。

　　依法治理税收，发挥税收的宏观调控功能，首先必须做到有法可依，而这就要求税收立法必须普遍，即能覆盖税收活动的全过程，因为只要有税收法律盲区的存在，只要税法体系不健全，就会造成税收法治的困难。而我国目前税法体系是不健全的，其主要体现在三个方面：一是缺乏关于税收一般性规范的法律，即缺乏税收基本法。税

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