于是，1985年中央农村政策研究室提出第二步农村改革，试图以城市鲜活农产品市场为突破口，打破城乡二元关系，就遇到了极大障碍。1986年我到沈阳调查，那里只开放了二十几天的农产品市场，沈阳市财政就受不了，因为商业、供销，这些国营流通部门一概向上告急，在城市经济体制没有跟上农村改革的制约下，正常的经济流程被打乱了，财政作为政府经济的核心部门客观上也承受不起增加的亏损，所以只放开了20多天。
接着，1986年国家体改委提出：农村第二步改革要从以完善社会化服务体系入手。但问题是谁拿钱建社会化服务体系？面对千家万户、分散的小农经济，国家这些支农部门怎么服务？依靠现有的农机站、种子站、供销社、粮站、信用社、电管所、车管所等社会化服务体系，可以呀，拿钱来。可当时国家没钱。1986年正好是通货膨胀、物价上涨，财政赤字增加，财政拿不出钱来。
有鉴于此，农村第二步改革以市场为突破口，没有突得过；以社会化服务体系为突破口，财政没钱。从那开始，事实上农村第二步改革就停了，没能够再走下去。以后，虽然还有提法，例如，1993年我们在农村试验区提出以税费改革为突破口，1995年提出以城镇化为突破口等，但由于都涉及整个体制的制约，都没有取得突破性进展。
15年过去，对我们很短暂，但对农村来说，累积矛盾到现在，问题就复杂化了。比如贫困问题，上个世纪末完成了“八七”扶贫攻坚计划，但据有关研究又新增了1亿贫困人口，尤其是95年以后，据国家公布的统计数据，1995年农村人均现金收入在零值以下的只有1％，到2000年农民人均现金纯收入在零值或者负值的占46％。
15年前农村第二步改革没有财政支持走不下去，破解不了财政全额补贴城市开支这样的难题，到最后，财政自己也走不下去了。90年代中期开始，不仅是农村不保，城市也不保了，不仅是一般生活消费不保，连基本的社会保障不是也保不了吗？在这种城乡二元结构不能打破的情况下，在农业人口仍然占绝对比重的情况下，要求财政支农，或者给生产补贴，都是不可能的。当年第二步改革没有走下去，是有财政的缘故，现在财政连城市都保不了，再让它支农？还是现实一点谈问题，千万不要把现实问题意识形态化。
在加入WTO以后的约束条件下，我们按发达国家财政支农的路子走不了，但这还只是问题的一个方面。一般的宏观调控政策不可能解决三农问题，即使财政有钱，农村微观主体十几年累积的矛盾，到现在不是所谓接近爆发的临界点，而是在很多地方已经爆发了。再继续我们的小农经济分散经营可能也走不下去了；在WTO条件下，分散的小农经济不可能成为绿箱政策的载体。至少现在，人们承认实在找不到办法来解决。
比如我们已经认识到乡村替代国家承担公共品的责任，最近人们重视乡村负债问题，其实就是这种替代的结果。6月去贵州调查，随便走访一个中上等水平的镇，镇级政府负债500多万元，预计明年负债会增加到600多万元。为什么？因为现在“十五小”还未关完，一旦这一两年内“十五小”都关完了，乡村负债还得大幅度增加。因为当年“十五小”有利可图，都是乡镇政府投资利用当地资源上了一批小企业，如小煤窑、小水泥、小采石场、小冶金。现在“十五小”要全关闭，原来的投资基本上拿不回来，就会转成乡村债务。
从农村基层情况看，以前的乡镇企业投资亏损已经转成乡村债务了，以前的农民合作基金会被关闭也已经转成债务了，以前有些加强农村工作的政策，如双基教育、普九达标，这些任务在没有钱的地方大部分是债务。其实，所有上级下达的任务，包括纪念建党、建国、建市多少周年，在农村基层搞活动谁给钱？只有负债。基层干部说，债多了不愁，虱子多了不咬，后任不理前任帐。结果债务越累计越多。
多少下几次乡，孬好了解些基层情况就会明白，历年的财政支农资金实际上很大程度上被相关部门分配以后，到基层转化为要求一比一配套，转化为基层负债，最后转化为农民负担。比如说修水库，典型的例子是最近调查的一个水利设施建设，水库未弄好，漏水，成了废库，债务却不能瞎了，只能往各村摊。增强农村基础设施，按目前财政投资渠道和投资方式，还能支农吗？支哪个农？且不说财政分盘子这样的做法支不了农，最后有些只能转化成债务负担，转化为农民负担。即使有充分的善良愿望，大家都特别廉政，没有谁为自己争一分钱的利益，当你真从财政拿一笔钱时，是支张三呢？还是李四？还是王二麻子？面对2亿4千万农户，支谁，不支谁？大部分财政资金，包括扶贫资金，根据过去监测调查，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般的有各种名义，这是党的活动积极分子，那是团员青年带头人，其实是他的老伴和闺女，支他们了，他们再雇两工，然后就致富了，然后就脱贫了，然后就各级干部带你去看，咱贫困家庭锅里有肉了，都挺好的。
这里有个交易费用的经济学道理，
